防止以地举债失控 土储融资堵后门开正门

有土地出让收入作为还款来源的土地储备专项债券，未来是否会更受投资者青睐？

任何不安全的经济风险动作都在剪除目标之中。在两年的堵后门、歪门之后，财政部、国土资源部通过“开正门”发行土地储备专项债券。

中国房地产报记者获悉，目前，2017年土地储备专项债券额度已经随同2017年分地区地方政府专项债务限额下达。此前的6月1日，财政部、国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(下称“办法”)。

发行土地储备专项债券，目的是将土地储备资产及预期土地出让收入显性化，明确地方政府不得以储备土地，为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，从机制上堵住了地方政府变相举债的“后门”，并且防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

中国农业大学土地资源管理系主任朱道林表示，发行土地储备专项债券，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是地方政府债务防控的重点。

“专项性”为纲

此次推出的土地储备专项债券，就是为土地储备“量身打造”。终结地方政府的传统土地储备以抵押品从商业银行获得贷款的融资模式。

财政部相关责人表示，2017年从土地储备领域开展试点，今后逐步扩大范围。土地储备专项债券的发行额度，不得突破地方政府专项债务限额的“天花板”，2017年地方政府专项债券总限额是72685.08亿元，各省应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排。

土地储备，一直都是地方专项债券资金很重要的投入领域。在北京2017年228亿元专项债务限额中，拟投向土地储备的金额为90亿元，占比达39%左右。上海于6月6日招标发行的2017年第一批专项债券，其中新增专项债券规模为331.1亿元，主要用于旧区改造、土地储备、保障性住房等方面，其中包括了20多个土地储备项目。

实际上，土地储备专项债券推出之前，一系列政策堵住了地方政府利用土地储备举债融资的各种套路。

2015年以前，地方土地储备资金来源以银行贷款为主，其融资模式可以概括为地方政府将储备土地注入到地方融资平台，承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，从商业银行获得贷款。

这一融资模式导致地方融资平台和地方债务失控，并一度成为唱空中国经济的主要金融风险点。

为了加强对地方政府举债融资行为的监督，遏制地方政府债务过快增长势头，2015年起开始实施的新预算法规定：地方政府通过发行地方政府债券方式举借债务，除此之外不得以其他任何方式举债。

2016年年初，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确要求自“2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”，同时各类城投公司等机构不得从事新增土地储备工作，代之由纳入名录管理的土地储备机构完成。

一位城投业内人士称，之前所有的政策从源头上禁止了抵押“生地”获得贷款的行为。过去有很多城投公司等经营性机构拿没有开发的“生地”作抵押，从银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉，并通过这种方式来赚钱，这种模式在各地并不是秘密。

“地方政府除了土地，没有太多可向银行抵押贷款的东西。”某公共事务研究所研究员称，由于地方土地出让情况不一，土储机构管理不规范等原因，土储项目资产违规融资频发，造成地方政府债务无序增长。当下只留一条通过发行地方政府专项债券方式解决土地储备资金问题，目的就是严禁地方政府违规举债，严防债务风险。

苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙认为，办法有两大亮点值得特别关注，即土地储备专项债专款专用以及土地储备专项债券的产品设计要符合土地周转的特点。在当前经济增长景气回落，后期稳增长压力加大的背景下，政府部门特别是地方政府围绕土地储备加杠杆，仍是为城市建设筹集资金和稳定投资需求的有效途径之一。在堵住不合规、不合法、处于灰色地带的“歪门”的同时，监管部门通过透明、规范和市场化、法治化的债券市场，为地方政府围绕土地储备举债提供正规途径，有效防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等现象发生。

供地生态影响不大

这次新政的实施，除了堵死地方政府利用土储举债的“旁门左道”，也封锁了依靠储备土地抵押的城投类公司的融资空间。

办法明确，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。与此同时，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际期限相适应;债券安排支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。

“土地储备专项债券，体现了项目收益与融资自求平衡的理念。”财政部有关负责人介绍，土地储备专项债券发行严格对应项目实施，通过专项债券项目作为偿债保障，来主动防范化解潜在的风险隐患。

在地方债规模迅速扩大的过程中，土地出让收入不仅是债务举借的依托，也是债务偿还的最终保障。

以2012年为例，根据审计署公告，36个地方本级政府中，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7747亿元，占这些地区政府债务总额的54.64%。而在全国范围内，各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占债务总额的37.23%。过于单一集中的债务偿还结构加大了地方政府债务风险敞口。

这也合理解释了为什么地方债的创新先从土地储备开始。

业内人士分析称，土地储备专项债券的偿债资金来源为土地出让收入，即国有土地使用权出让收入和国有土地收益基金收入，而这两项收入在37项政府性基金收入细项中占比分别为78.7%和2.7%，位列第一和第三名。土地出让收入在地方政府的基金收入中占比超过80%，是名副其实的地方政府基金收入的第一来源。而伴随着近两年房地产市场周期上行，土地出让收入中的国有土地使用权出让收入，在地方政府性基金收入中的占比也有所抬升，其重要性更进一步。

办法要求，专项债发行要从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。

宏源证券原债券交易部研究主管何一峰认为，不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异，融资成本因地及期限而定，大概在3.5%～4.2%，比银行存款略低。

有土地出让收入作为还款来源的土地储备专项债券，未来是否会更受投资者青睐

国泰君安证券银行业首席分析师王剑表示，办法出台最根本是规范严格地方政府举债融资行为，不要以土地储备的名义导致地方债务的失控。整体来看，土地是优良资产，未来发行利率能否相对低，还要看具体城市发展状况。

何一峰认为，以项目收益偿还债务本息只是起到了一个担保作用，收益覆盖掉债券本息以后，债券持有人只得到本金利息，没有超额收益。所以在地王频出的周期内表明融资需求变大，跟债券收益率没有关系，就算土地价格大幅上涨，投资人得到的收益也是固定的。

朱道林表示，项目中披露的预期土地出让收入只是一个市场分析，土地最终市场价格是通过招拍挂、通过市场竞争实现的。办法对土地储备的融资行为进行规范，不会影响到土地储备运行，也不会对市场供应产生影响。

(中房报)